La legge della Regione Abruzzo n. 32 del 2021 volta a contrastare lo spopolamento dei piccoli Comuni di montagna (prima parte)

   dell’Avv. Dario Antonacci (Cultore della Materia in Diritto Notarile nell’Università degli Studi di Bologna)

Uno dei fenomeni che nell’ultimo periodo sta caratterizzando, in negativo, la nostra nazione è sicuramente quello dello spopolamento.

Tale fenomeno, purtroppo costante e progressivo, assume differenti forme. In tal senso si registra uno spopolamento in generale a livello nazionale nonché uno spopolamento del mezzogiorno e, infine, uno spopolamento che riguarda, in modo particolare, le aree interne, soprattutto quelle montane con il conseguente crollo del tasso di natalità in tutte le Regioni italiane.

Problema socio-economico che, negli ultimi anni, ha assunto i caratteri di una vera e propria emergenza con la conseguente necessità per gli organi di governo e per quelli legislativi, centrali e locali, di adottare misure di natura legislativa e soprattutto di natura economica tali da porre in essere un concreto apporto al contrasto dello spopolamento in parola.

L’Abruzzo – che viene classificata come regione del mezzogiorno, sebbene la posizione geografica dovrebbe far propendere per la classificazione quale regione del Centro Italia – è una delle regioni che, a livello nazionale, è maggiormente coinvolta dal calo delle natalità ovvero dalla diminuzione del numero di residenti. In quest’ottica i dati evidenziano in modo eloquente tale fenomeno: sulla base dei recenti dati ISTAT, la popolazione residente in regione è passata da 1.319.294 censita al 1° gennaio 2016 a 1.281.012 censita al 1° gennaio 2021, con un evidente calo demografico pari al 2,9%, maggiore di quasi il doppio rispetto al trend nazionale, pari al 1,54%.

Tale percentuale risulta particolarmente accentuata, come anticipato, nei comuni classificati montani più marginali del territorio regionale, soprattutto in quelli con popolazione inferiore ai 3.000 abitanti, con il rischio che molti di questi scompariranno nel giro di pochi anni.

Infatti, se si porge lo sguardo ai dati sintetici relativi ai Comuni rientranti in tale gruppo si nota come la percentuale media del calo demografico nello stesso periodo raggiunge l’8,35%, ben al di sopra della media regionale e, soprattutto, della media nazionale.

La percentuale risulta essere particolarmente negativa non solo in riferimento al calo demografico, come visto, ma anche in riferimento al calo delle natalità atteso che nel 2019, rispetto alle nascite registrate nei piccoli comuni di montagna interessati nel 2014 e nel 2010, si è registrata una diminuzione del 20%, con punte del 27% in alcuni piccoli borghi di montagna.

I comuni abruzzesi coinvolti e, dunque, indirettamente destinatari dei benefici previsti dalla legge regionale in parola sono per l’esattezza 173 di cui 74 situati nella Provincia di L’Aquila, 55 nella Provincia di Chieti, 24 nella Provincia di Pescara e 20 nella Provincia di Teramo.

All’uopo, per comprendere la portata del provvedimento in parola, risulta opportuno sottolineare che viene coinvolto, dunque, quasi il 57% del totale dei Comuni presenti nella Regione Abruzzo considerato che questi sono complessivamente 305.

La Regione, al fine di contrastare siffatto fenomeno che sta letteralmente svuotando i piccoli borghi di montagna, ha inteso approvare il disegno di legge n. 148/2020.

In tal senso, il Consiglio Regionale deliberava nella seduta del 14.12.2021 l’approvazione del suddetto disegno di legge e, conseguentemente, il Presidente della Regione Abruzzo promulgava la legge n. 32 del 21.12.2021 recante “Misure urgenti per contrastare lo spopolamento dei piccoli Comuni di montagna” pubblicata sul B.U.R.A.T (Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo in versione telematica) in data 24.12.2021 serie n. 202, la quale entrava in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione, come previsto dall’art. 8.

Sostanzialmente la ratio del provvedimento normativo regionale in parola è di duplice natura. Specificatamente, si vuole contrastare il declino demografico in atto nelle zone rurali e montane più marginali incentivando, al contempo, l’aumento della popolazione residente nei comuni interessati anche mediante il trasferimento della residenza.

Ebbene, l’obiettivo che il legislatore regionale si è prefissato è quello di rivitalizzare il tessuto socio-economico dei piccoli Comuni di montagna con il conseguente sviluppo economico, sociale, ambientale e culturale che esprimono, di fatto, la vera anima della Regione Abruzzo.

Pertanto, si è voluta favorire, in primo luogo, la natalità sostenendo, dunque, l’incremento delle nascite e valorizzando la genitorialità nei piccoli Comuni di montagna combattendo, altresì, la desertificazione con il chiaro intento di rivitalizzare l’enorme patrimonio culturale, tradizionale e turistico della Regione Abruzzo e, in secondo luogo, incentivando l’insediamento di nuovi residenti che intendono trasferire la residenza in detti comuni.

Ciò detto, occorre ora porgere l’attenzione sul contenuto della legge regionale n. 32 del 2021. Il provvedimento normativo in parola è costituito da 8 articoli.

L’art. 1, che si occupa di disciplinare la finalità e l’oggetto del provvedimento, stabilisce che la Regione Abruzzo, in armonia con il dettato costituzionale nonché con lo Statuto della Regione stessa, promuove iniziative volte a contrastare lo spopolamento e volte a realizzare l’incremento della natalità nei piccoli Comuni di montagna.

Il comma secondo, della norma da ultima menzionata, assume particolare rilevanza considerato che ci viene fornita la definizione di piccoli Comuni di montagna necessaria per comprendere quali enti locali vengono difatti coinvolti dalla legge in oggetto. Pertanto, ai fini della legge regionale n. 32 del 2021 debbono intendersi piccoli Comuni di montagna tutti i Comuni della Regione Abruzzo classificati montani sulla base dei dati UNCEM¹ con popolazione inferiore ai 3.000 abitanti, nei quali è stato registrato, nell’arco degli ultimi cinque anni, un calo demografico superiore alla media regionale – che come visto è pari al 2,9% – nonché, alternativamente, tutti i Comuni montani con popolazione fino a 200 abitanti pur in assenza di calo demografico significativo e superiore alla media regionale.

L’ultimo comma dell’art. 1, il terzo, invece, ha affidato il compito alla Giunta regionale di approvare l’elenco dei Comuni che presentano le caratteristiche necessarie richieste dal predetto comma 2, la quale ha regolarmente provveduto² stilando l’elenco che comprende, come visto, ben 173 Comuni della Regione Abruzzo.

L’elenco dei Comuni con le caratteristiche di cui all’art. 1, comma 2, dovrà essere aggiornato con cadenza annuale, sempre con deliberazione di Giunta regionale, la quale provvederà a modificare e/o integrare l’elenco in oggetto sulla base dei dati ISTAT definitivi aggiornati.

Condizione necessaria per i Comuni al fine di essere inseriti nel suddetto elenco è il ricorrere di uno dei due requisiti previsto dal sopradetto comma 2 e, dunque, di essere un comune con popolazione inferiore ai 3.000 abitanti e con una percentuale di spopolamento superiore alla media regionale pari al 2,9% (requisito n. 1) o, alternativamente, essere un comune con popolazione fino a 200 abitanti (requisito n. 2).

Ordunque, quasi la totalità dei 173 Comuni inseriti dalla Giunta nell’elenco sopracitato sono stati inseriti in detto elenco in quanto rispondenti al requisito n. 1, atteso che trattasi di Comuni con popolazione inferiore ai 3.000 abitanti e con una percentuale di spopolamento superiore alla media regionale del 2,9%. Per contro, solo 3 dei 173 Comuni totali e, nello specifico, Santo Stefano di Sessanio (AQ), Montelapiano (CH) e Pietraferrazzana (CH), sono stati inseriti in tale elenco perché rispondenti al requisito n. 2, trattandosi di Comuni con una popolazione fino a 200 abitanti.

Inoltre, l’elenco approvato dalla Giunta regionale con delibera n. 11 del 2022 risulta particolarmente utile per l’analisi di alcuni dati statistici.

In tal senso, il primo dato che balza agli occhi è rappresentato dal fatto che tra i 173 Comuni vi è un solo borgo che negli ultimi 5 anni ha aumentato la propria popolazione e si tratta di Santo Stefano di Sessanio, che passa da 111 abitanti censiti alla data del 1.1.2016 a 116 abitanti censiti alla data del 1.1.2021 con un aumento del 4,5% della popolazione residente.

Diversamente, il Comune regionale inserito nell’elenco di cui all’art. 1, comma 2 della legge regionale n. 32 del 2021 che ha registrato la variazione negativa più significativa, vale a dire una perdita della popolazione pari al 26,4%, nella stessa forbice temporale, vale a dire dal 1.1.2016 al 1.1.2021, è Villa Santa Lucia degli Abruzzi (AQ) che è passato da 125 abitanti a 92. Mentre nelle ulteriori tre Province regionali i Comuni inseriti nell’elenco de quo che hanno subito, in termini percentuali, le perdite più significative sono Corvara per la Provincia di Pescara che è passato da 259 a 218 abitanti con una perdita del 15,8% della popolazione, Pietracamela per la Provincia di Teramo che è passato da 271 a 227 abitanti con una perdita del 16,2% della popolazione e Pennadomo per la Provincia di Chieti che è passato da 276 a 219 abitanti con una perdita del 20,7%.

Ultimo dato che assume particolare rilevanza è quello relativo al Comune più piccolo d‘Abruzzo, vale a dire il Comune che ha il minor numero di abitanti. Tale primato – che al 1.1.2016 era vantato dal Comune di Montelapiano (CH) che registrava una popolazione di 82 abitanti mentre gli abitanti al 1.1.2021 risultano essere 80 – al censimento del 1.1.2021 è vantato dal piccolo borgo di Montebello sul Sangro (CH) che è passato dagli 89 abitanti del 2016 ai 75 abitanti del 1.1.12021 con una perdita pari al 15,7%.

¹ L‘UNCEM – Unione Nazionale Comuni, Comunità ed Enti Montani – è l‘organizzazione nazionale unitaria, presente in ogni regione con proprie delegazioni, che raggruppa e rappresenta i comuni interamente e parzialmente montani, le comunità montane e le Unioni di comuni montani, oltre ad associare varie amministrazioni ed enti (province, consorzi, camere di commercio) operanti in montagna, per un bacino territoriale pari al 54% di quello nazionale, nel quale risiedono oltre 10 milioni di abitanti. L‘UNCEM, quindi, persegue le finalità di concorrere alla promozione ed allo sviluppo dei territori montani, di consentire la piena applicazione dell‘ultimo comma dell‘articolo 44 della Costituzione (“La legge dispone provvedimenti a favore delle comunità montane“), di rappresentare gli interessi degli enti locali della montagna nei rapporti con Governo, Parlamento, Stato e Regioni, di promuovere una politica per la montagna che inserisca le popolazioni montane nel più ampio processo di sviluppo perseguito ad ogni livello istituzionale, di sollecitare ricerche e studi diretti a individuare le soluzioni da suggerire agli Enti locali, alle Regioni, al Governo, al Parlamento e agli organismi europei, di sostenere e di assistere gli enti locali nell‘azione amministrativa sviluppata nelle singole realtà e nei rapporti con gli altri soggetti pubblici e privati nonché di promuovere ogni possibile collaborazione con gli organismi nazionali e sovrannazionali interessati allo sviluppo socio-economico della montagna.

² cfr. Delibera di Giunta Regionale della Regione Abruzzo n. 11 del 25.1.2022 “Misure urgenti per contrastare lo spopolamento dei piccoli Comuni di montagna: approvazione elenco Comuni con le caratteristiche di cui all‘articolo 1 comma 2 della L.R. 32 del 21 dicembre 2021“.